Är Sveriges Kommuner och Regioner främst en arbetsgivarorganisation, en samordningsinstans eller en politisk organisation? Hanna Alexandersson ser en växande kritik mot SKR, och en organisation i förändring.
När Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet slogs samman år 2007 höjdes en del varnande röster. En av de rösterna var partiledare Göran Persson (S), som menade att ett för mäktigt SKR, där lokala företrädare agerar samfällt över partigränserna, kunde undergräva statens auktoritet och påverka maktbalansen i det svenska styrelseskicket. Persson ansåg att
förbundet var ”avpolitiserat” – det vill säga frikopplat från de vanliga partipolitiska skiljelinjerna – när det gällde frågor om lokalt styre.
Och SKR:s position är på många sätt unik. Å ena sidan företräder organisationen landets kommuner och regioner, å andra sidan är den en direkt förhandlingspart gentemot staten i frågor som sjukvård, skola och omsorg. Dess dubbla roll – både som arbetsgivar- och intresseorganisation – gör att den påverkar välfärdens utformning på en nivå få andra aktörer gör.
SKR:s makt kan inte enbart förstås genom dess storlek – den är också ett resultat av hur svensk välfärd styrs. Kommuner och regioner bär i dag en allt större del av dess organisering, och deras ekonomiska förutsättningar avgör kvaliteten i skola, vård och omsorg. Samtidigt är finansieringsprincipen – att staten ska finansiera de uppgifter den ålägger kommunerna – en av de mest grundläggande principerna i svensk statsförvaltning. Här fyller SKR en central roll genom att förhandla fram villkor för kommunsektorn och bevaka att statliga reformer inte lämnar kommuner och regioner med nya krav utan tillräcklig finansiering.
Flera jag talat med i arbetet av den här texten menar att svenska rikspolitiker tenderar att överskatta sin egen makt över välfärden och underskatta hur mycket som avgörs på kommunal och regional nivå. Mellan ett regeringsbeslut och dess genomförande finns flera lager av beslutsfattare – enhetschefer, lokala politiker och tjänstemän – vilket gör att statliga reformer sällan får direkt genomslag.
En regering, som i praktiken är oförmögen att samtala med 290 kommuner och 21 regioner, är beroende av en samlad motpart för att få genomslag för sin politik. SKR fyller den rollen – både som förhandlingspart och som plattform för samverkan. Utan en stark företrädare för kommunerna skulle enskilda kommuner och regioner stå mer utsatta i förhandlingar med staten, vilket riskerar att leda till en urholkad ekonomisk situation och försämrade välfärdstjänster. Samtidigt innebär denna struktur att politiska mål ofta möter lokala realiteter som gör att utfall och kvalitet varierar beroende på hur kommuner och regioner väljer att prioritera.
Men organisationen befinner sig i en gråzon. Formellt är SKR en ideell förening, fristående från staten. I praktiken har den däremot en myndighetsliknande funktion genom att hantera statliga medel, fördela resurser och samordna kommunsektorn. Samtidigt omfattas den inte av offentlighetsprincipen, vilket begränsar insynen i dess beslutsprocesser.
Och under de senaste åren har dock kritiken mot organisationen tilltagit. Under pandemin var statsvetar-professorn Bo Rothstein en av de skarpaste kritikerna av SKR och menade att regionerna fördröjde coronatestningen i väntan på mer pengar från regeringen – något han kallade ”politisk utpressning”.
Även Riksrevisionen har varnat för SKR:s oproportionerliga inflytande. Redan 2017 påpekade en rapport att organisationen, som både intresse- och arbetsgivarorganisation, inte kunde förväntas agera med samma objektivitet som en statlig myndighet. Under pandemin upprepades denna kritik av utredaren Lena Marcusson, som menade att regeringen borde använda statliga myndigheter snarare än SKR för att genomföra sin politik. Kort och gott är SKR en organisation med ett starkt egenintresse, och bör behandlas därefter.
Även Riksrevisionen har varnat för SKR:s oproportionerliga inflytande.
Men även om kritiken mot SKR har ökat, är det få som pekar på några tydliga alternativ. Det är kanske inte så konstigt, då överenskommelser med SKR har visat sig vara praktiska för både socialdemokratiska och borgerliga regeringar. När staten vill åstadkomma en förändring – exempelvis förbättra kvinnosjukvården – är det enklare att ingå en överenskommelse med SKR och skicka med några miljoner än att lagstifta. Med överenskommelser kan regeringen kan dessutom upprepa processen årligen och skapa nya pressklipp varje gång. Hade regeringen varit beredd att fullt ut finansiera förändringen, hade man kunnat lagstifta direkt.
Socialdemokraterna och SKR
Men visst har det skaft mellan SKR och S. Ett tydligt exempel är debatten om statsbidrag. Under Magdalena Anderssons tid som finansminister förespråkade regeringen riktade bidrag för att styra resurser till skola och äldreomsorg, medan SKR drev linjen att kommunerna själva borde få avgöra hur pengarna används.
Även i arbetsmarknadsfrågor har motsättningar uppstått. SKR, i sin roll som arbetsgivarorganisation, har vid flera tillfällen hamnat i konfrontation med fackförbundet Kommunal. Under avtalsrörelser har SKR anklagats för att driva en mer arbetsgivarfokuserad linje än till och med Svenskt Näringsliv, med krav på ökad flexibilitet och otrygga anställningsformer – en position som skapat en besvärlig balansgång för Socialdemokraterna, med lojalitet både till kommunernas ekonomi och fackföreningsrörelsen.
För det är precis vad SKR innebär för många socialdemokrater: dubbla hattar. Å ena sidan är man socialdemokrat som verkar för facklig politisk samverkan och högre löner i välfärden, å andra sidan är man i kommuner och regioner arbetsgivare med pressade ekonomiska förhållanden.
Historiskt har SKR:s sammansättning speglat den politiska majoriteten i kommuner och regioner. Men 2018 skedde en förändring: för första gången fick SKR en borgerlig majoritet samtidigt som landet styrdes av en socialdemokratisk regering. Under pandemin menade kritiker att SKR:s agerande i testningsfrågan handlade mer om att skapa en konfliktlinje gentemot regeringen än om praktiska hinder. I dag är maktförhållandet det omvända – Socialdemokraterna leder SKR medan regeringen är borgerlig. Med en pågående sjukvårdsdebatt och regionernas krav på ökade resurser är det upplagt för nya konflikter mellan regeringen och SKR.
SKR rör sig mellan flera roller utan att vara tydligt definierad. Är det en arbetsgivarorganisation, en tjänstemannabaserad samordningsinstans eller en politisk organisation? Frågan är om Socialdemokraternas djupa förankring i SKR bidrar till att viktiga kritiska diskussioner i partiet uteblir, när organisationens grundantaganden snarare tas för givna än utmanas?
SKR rör sig mellan flera roller utan att vara tydligt definierad. Är det en arbetsgivarorganisation, en tjänstemannabaserad samordningsinstans eller en politisk organisation?
Den borgerliga regeringens beslut att avbryta två centrala överenskommelser med SKR signalerar en förändrad syn på SKR:s roll. Att allt fler, från Riksrevisionen till fackförbund, ifrågasätter organisationens makt och arbetsgivarpolitik kan också få långsiktiga konsekvenser. Om kritiken växer och den politiska viljan att omvärdera SKR:s mandat ökar, kan vi se en utveckling där staten söker andra vägar för att styra kommunsektorn – antingen genom att stärka myndigheternas roll eller genom att förändra hur SKR fungerar.
Omvänt, om regionala skillnader i exempelvis sjukvården blir alltför stora kan trycket öka på att centralisera vissa uppgifter – något som diskuterats livligt vad gäller sjukvården. Socialdemokraterna har hittills intagit en försiktig hållning i sådana frågor, men framtida generationer inom partiet kan mycket väl omvärdera hur långt det lokala självstyret ska sträcka sig inom områden där likvärdighet är avgörande.
SKR:s roll är varken statisk eller entydig god eller dålig, den är ett uttryck för den svenska modellens ständiga försök att kombinera central styrning med lokalt bestämmande.
Och för Socialdemokraterna är detta ingen perifer fråga. Hur SKR utvecklas påverkar både partiets förmåga att genomföra sin politik och relationen till de fackliga organisationerna. Den politiska kartan förändras – och SKR:s roll med dem.
