Som politiskt sakkunniga (S) i Regeringskansliet upplevde Joel Stade och Daniel Johansson både åren med decemberöverrenskommelsen och januariavtalet. Nu skriver de om lärdomarna, politisk kohandel som metod och om hur S kan agera efter valet 2026.
I Socialdemokraterna får politiken gärna ha en attraktiv proveniens – en koppling till gångna decenniers framgångsrika politik och tidigare ledare. Även januariavtalet, JA, försågs med en glansfullförhistoria: den så kallade kohandeln på 1930-talet.
Precis som i riksdagsvalet 2018 innebar valet 1932 att högerpartierna fick majoritet men inte kunde göra den till grundval för regeringsmakten till följd av inre splittring. Socialdemokraterna kunde så småningom bilda regering, men med en majoritet emot sig i många frågor. Regeringskris hotade. Men efter bägge valen kom en uppgörelse mellan Socialdemokraterna och ett respektive båda mittenpartierna, och med ett oväntat sakpolitiskt innehåll, att kasta om spelplanen.
Begreppet kohandel – eller logrolling, ”timmerrullning”, i den internationella statsvetenskapliga litteraturen – innebär att politiska partier byter politik med varandra. Förfarandet är skilt från en form av kompromiss där partierna möts på halva vägen i varje enskild sakfråga.
I 1930-talets kohandel accepterade Bondeförbundet en aktiv arbetsmarknadspolitik. I gengäld accepterade Socialdemokraterna en protektionistisk jordbrukspolitik som gjorde maten dyrare. Utfallet var oväntat: Det fanns egentligen en riksdagsmajoritet mot den socialdemokratiska krispolitiken (samtliga borgerliga partier), och det fanns en majoritet mot stödet till jordbruket (socialdemokraterna och liberalerna) – ändå vann båda förslagen bifall.
Det paradoxala utfallet kan förklaras om analysen inte bara tar hänsyn till preferenser – vad parterna önskar – utan också till intensiteten i preferenserna – hur starkt parterna önskar ett visst utfall.
Det paradoxala utfallet kan förklaras om analysen inte bara tar hänsyn till preferenser – vad parterna önskar – utan också till intensiteten i preferenserna – hur starkt parterna önskar ett visst utfall. För 1930-talets socialdemokrater var den offensiva arbetsmarknadspolitiken så pass viktig att det var värt att gå med på dyrare livsmedel, trots att det slog hårt mot den urbana arbetarklass som var partiets elektorala bas. För Bondeförbundet, ett utpräglat intresseparti för lantbrukarna, var högre priser på livsmedel så pass viktigt att Socialdemokraternas ”socialistiska” politik kunde tolereras.
1930-talets kohandel satte punkt för 1920-talets parlamentariska oreda. En handlingskraftig regering kunde häva den ekonomiska krisen och undanröjde därmed den materiella basen för den fascism som växte sig stark i andra europeiska länder. Per Albin Hanssons regering blev dessutom starten på ett socialdemokratiskt regeringsinnehav som, bortsett från ett par sommarmånader 1936, sträckte sig ända till 1976.
En metod som splittrar högern, trycker ned fascismen och lägger grunden för ett långt maktinnehav – det är inte konstigt att kohandeln fått en särskild nimbus.
Januariavtalet – en kohandel för 2000-talet?
Är det då rimligt att beskriva JA som en modern kohandel? Både ja och nej. Sakpolitiskt fungerar knappast jämförelsen. Socialdemokraterna accepterade förvisso politiska förslag från Centerpartiet och Liberalerna. Men några motsvarande symbolladdade och i sak betydelsefulla förslag som Socialdemokraterna önskade accepterades inte av motparterna. Det S fick var i stället regeringsmakten i sig, något som också ingick 1933.
Vad hade då varit ett tillräckligt sakpolitiskt utbyte för att JA tveklöst skulle kunna kallas för kohandel? I Socialdemokraternas valmanifest 2018 fanns krav på avskaffande av allmän visstidsanställning, begränsning av arbetskraftsinvandringen och stopp för nyetablering av vinstdrivande skolor. Någon eller några av dessa strukturreformer hade behövt vara med för ett mer likvärdigt sakpolitiskt utbyte. De välfärdsmiljarder som Socialdemokraterna fick igenom var värdefulla men inte några samhällsförändrande reformer i stil med 1930-talets krispolitik.
Var ja värt att ingå, trots frånvaron av sakpolitisk kohandel mellan parterna? En faktor är att regeringsmakten har blivit mer åtråvärd än den var nittio år tidigare. På 1930-talet fanns det ingen välfärdsstat att slå vakt om. Därtill kommer i dag EU-medlemskapet, där landet företräds av regeringen. Det innebär att den politiska alternativkostnaden för att gå i opposition har ökat.
Inför januariavtalets bildande fanns det dessutom en uppenbar risk att riksdagens högermajoritet, med 60 procent av mandaten, skulle bilda ett nytt block och regera på en uttalad högerpolitik.
Den turbulenta tid som följde JA, med pandemi och krig i Europa, understryker regeringsmaktens värde. Hur kriser hanteras spelar roll för vanligt folks säkerhet – och plånböcker. Den ekonomiska överbryggningspolitiken under pandemin med omsättningsstöd och stöd till korttidsarbete bar i hög grad Stefan Löfvens signum och räddade ett stort antal produktiva arbetstillfällen.
Den turbulenta tid som följde JA, med pandemi och krig i Europa, understryker regeringsmaktens värde. Hur kriser hanteras spelar roll för vanligt folks säkerhet – och plånböcker.
Januariavtalet – ett lyckat experiment?
Det går även att betrakta ja som ett strategiskt experiment. I Danmark och Norge har sedan länge ett borgerligt mittenparti ingått i det S-ledda blocket: I Danmark det socialliberala och urbana Radikale Venstre, i Norge det socialkonservativa och agrara Senterpartiet. Utan dessa partier kan inte danska respektive norska S bilda majoritet till vänster om mitten. Oavsett om en sådan majoritet används är blotta möjligheten att nyttja den en styrkeposition att utgå från.
Med Centerpartiet eller Liberalerna i ett S-lett block mot Moderaterna, Sverigedemokraterna och Kristdemokraterna skulle spelplanen utjämnas mellan S och högern. Med bägge mittenpartier i båten skulle det S-ledda blocket till och med få en strukturell övervikt i väljarkåren, åtminstone för en tid.
Januariavtalets bästa tänkbara utfall hade varit att Centerpartiet och Liberalerna därtill rört sig in mot mitten i något av eller flera centrala områden som finanspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i synen på välfärdens organisering. Men L hoppade av samarbetet vilket ur socialdemokratisk synvinkel omintetgjorde halva värdet av avtalet. C fortsatte samarbetet men bytte bara strategisk, inte sakpolitisk, position. Därmed kan man säga att ja blev ett framgångsrikt experiment till 25 procent.
Det finns goda argument för att kalla utfallet både lyckat och misslyckat. Framgången är att det i dag, till skillnad från perioden 2010 till 2019, finns en grupp partier med S i spetsen som tillsammans har verklig chans att vinna riksdagsmajoriteten. Misslyckandet är att dessa partier på centrala områden står långt från varandra.
Att hindra motsidan från att göra ont
Har inte bara 1930-talets kohandel utan också det stökiga 1920-talet något att lära dagens socialdemokrati i regeringsfrågan? Mellan åren 1920 och 1926 innehade S regeringsmakten vid inte mindre än tre tillfällen. Varje regeringsperiod avslutades genom att partiet förlorade en avgörande votering i riksdagen.
Ernst Wigforss beskriver i sina ”Skrifter i urval” (volym VIII, s. 209) partiets resonemang för att trots det vilja regera: ”Det var den stående argumenteringen i den inre partidebatten, att en socialdemokratisk minoritetsregering visserligen föga kunde uträtta, men den hindrade motsidan från att göra ont.”
Om resonemanget känns bekant är det sannolikt för att det fanns med i partiets diskussioner nästan hundra år senare, i regeringsbildningarna 2014 och 2019.
När kan vi regera?
Till slut orkade inte 1920-talets socialdemokrater försöka styra med en riksdagsmajoritet emot sig. Partiet gick i opposition och sökte inte aktivt bilda regering, förutom i valet 1928. Samtidigt fortsatte de strategiska diskussionerna om när regeringsmakten skulle eftersträvas och hur den skulle uppnås.
I ”Den svenska socialdemokratins idéutveckling” (s. 111) kondenserar Herbert Tingsten partistyrelsens resonemang i regeringsfrågan under partikongressen 1928. Enligt Tingsten går det från partistyrelsens föredragande, samme Ernst Wigforss, att utläsa fyra fall när S borde bilda regering:
1) Om partiet fick egen majoritet. 2) Om partiet kunde ingå i en koalition och därigenom bilda majoritetsregering. 3) Om en socialdemokratisk minoritetsregering hade utsikter att ”förverkliga ett positivt om också begränsat program”. 4) I vissa fall om förutsättningar saknades för ”att vinna något positivt omedelbart resultat” men då övriga partier samtidigt vägrade att regera.
Den politiska miljö som S i dag verkar i liknar på flera sätt 1920-talets. Det finns därför åter anledning att överväga kriterierna för när regeringsmakten bör sökas.
Den problematiska kontraktsparlamentarismen
En av de tydligaste förändringarna av svensk politik det senaste kvartsseklet är kontraktsparlamentarismen, alltså det styrelseskick där formella politiska överenskommelser mellan partier i och utanför regeringen utgör grunden för regeringens parlamentariska stöd. Tidigare har minoritetsregeringar klarat sig utan detaljerade kontrakt, som när den socialdemokratiska regeringen hade ett samarbete med Centerpartiet 1995–1998 grundat i de ledande aktörernas ömsesidiga tillit.
De politiska kontrakten har inneburit ett långtgående skifte. De har blivit en förutsättning för att få makten och innebär samtidigt att regeringens handlingsfrihet krymper. Dagens regering bygger på Tidöavtalet, det hittills längsta och mest detaljerade i en rad av liknande avtal. Det första avtalet av denna typ var det så kallade 121-punktsprogrammet, som S, V och MP enades om efter valet 2002. Det programmet reglerade såväl sakpolitik som samarbetets villkor – exempelvis erhöll V och MP politiskt sakkunniga i Regeringskansliet.
De politiska kontrakten har inneburit ett långtgående skifte. De har blivit en förutsättning för att få makten och innebär samtidigt att regeringens handlingsfrihet krymper.
Efter 121-punktsprogrammet kom Reinfeldtregeringen som inte behövde något annat avtal än regeringsförklaringen eftersom alla inblandade partier satt i regeringen, som vid sitt bildande hade egen majoritet. Löfven I-regeringen byggde på decemberöverenskommelsen (som i stort sett saknade sakpolitiska inslag) och Löfven II på januariavtalet med 73 sakpolitiska punkter.
Det strukturella problemet med kontrakten är att de binder regeringen under en fyra år lång mandatperiod. I en snabbt föränderlig och osäker värld är regeringens resurser låsta vid ett dokument som förhandlas fram i en situation men ska förverkligas i en annan.
Pandemin kom emellan för reformtakten i JA. Tidöavtalet är extremt detaljerat och dess genomförande verkar i stort sett helt ianspråkta Regeringskansliets utrednings- och beredningsresurser. Regeringen är låst av ett avtal med tyngdpunkten i migrations- och kriminalpolitik och tycks inte kunna utarbeta en gemensam linje mot massarbetslösheten och segregationen och för ett ökat bostadsbyggande.
En viss typ av kontrakt är inbyggt i den svenska konstitutionen. Regeringsförklaringarna är förhandlade mellan de i regeringen ingående partierna och kan även omfatta överenskommelser med partier utanför den. En ny regerings första regeringsförklaring har karaktär av arbetsprogram för mandatperioden. De följande regeringsförklaringarna som avges vid riksmötes öppnande varje år är ettåriga arbetsprogram. Här finns alltså en möjlighet att justera kursen.
När är det värt att regera?
En S-ledd regering som bildas efter valet 2026 bör eftersträva att bibehålla så stor handlingsfrihet som möjligt. Ett sätt att göra det är att söka bilda en ren socialdemokratisk minoritetsregering. En sådan regering kan skapa olika majoriteter i skilda frågor, men behöver ett ordnat samarbete om den ekonomiska politiken. Att praxis för riksdagens budgetomröstning har raserats genom att SD förbehåller sig rätten att rösta på andra partiers budgetförslag försvårar dock detta. Bara den regering som med säkerhet kan få igenom sin budget under dessa förutsättningar bör bildas.
Blir det nödvändigt att bilda en koalitionsregering finns det klara fördelar med att alla samverkande partier också ingår i regeringen. Att vissa partier bildar regering och andra utgör stödpartier i riksdagen driver fram ett behov av kontrakt som låser regeringen politiskt, vilket är olyckligt. Samtidigt kan det vara så svårt att bilda en regering bestående av alla regeringsunderlagets partier att en sådan koalition inte är värd besväret eller riskerar att spricka. Å andra sidan kanske inte ett partis avhopp från regeringen under mandatperioden behöver vara ett större avbräck – så länge som stödet för statsministern och budgetsamarbetet består. Oavsett har förhoppningsvis januariavtalets inbyggda spänningar genom den uttryckliga exkluderingen av Vänsterpartiet fått partierna att inse att sådana skrivningar inte är ändamålsenliga.
Finns i dag utrymme för en sakpolitisk kohandel liknande den på 1930-talet? Om inte dagens oppositionspartier kan nå en samsyn vore sannolikt en ”rättvis” kohandel mellan dem det näst bästa om dessa partier skulle utgöra regeringsunderlag. I nästa val kan dock styrkebalansen inom högerblocket komma att ändras påtagligt, vilket skulle kunna leda till oväntade öppningar – och blocköverskridande kohandel.
Ett område där ”timmerrullning” vore önskvärt är energipolitiken. Högern hyser en intensiv preferens för ny kärnkraft, medan dagens opposition är mer pragmatisk. Stöd för kärnkraft kan bytas mot stöd till vindkraft till havs.
Och ytterst måste Socialdemokraterna alltid ta ansvar för landet.
I dagens säkerhetspolitiska klimat måste det finnas beredskap för att bilda en regering som kan fatta de beslut som krävs i en akut kris och ha stöd i riksdagen för dem. En regering som till följd av inre låsningar inte kan fatta sådana beslut bör inte fortleva. Att bilda regering med Socialdemokraterna och Moderaterna bör betraktas som en nödvändig option.
I grunden håller Wigforss rekvisit från 1928 för när S bör söka regeringsmakten. Förvisso har omständigheterna förändrats på så sätt att regeringsmakten i sig har blivit mer värdefull än vad den var förr. Men precis som då har det ett värde att blockera ett negativt politiskt utfall och genomförandet av ett begränsat program är klart bättre än att inte genomföra något alls. Och ytterst måste Socialdemokraterna alltid ta ansvar för landet.
