1965 satte socialdemokratin målet att bygga en miljon bostäder. Tio år senare var man i mål. Men ännu går debatten varm om miljonprogrammets förtjänster och brister. Ingvar Carlsson och Anne-Marie Lindgren reder ut.
I nära fyra decennier har idén att marknadsmekanismerna alltid ger bättre resultat än politiska lösningar styrt tänkandet. Därför har statens roll för ekonomin kraftigt begränsats, och marknadens mekanismer fått bli styrande inom sektorer som fortfarande setts som samhällsåtaganden, exempelvis skola och sjukvård. Antagandena var att kostnadseffektiviteten skulle förbättras, kvaliteten öka och bredden i utbudet större.
Visst kan statliga regleringar bli för detaljerade. Och visst kan samhälleliga stödsystem för att nå vissa önskvärda syften få vissa icke-önskvärda bieffekter.
Men det är ju inte detsamma som att statligt stöd och statliga regler definitionsmässigt är fel. Det är en fråga om hur reglerna ser ut. Efter fyra decennier av marknadslösningar syns det övertydligt att det blir stora problem när statens styrmedel är för svaga.
Skolan är ett så pass klart exempel att till och med borgerliga politiker börjat vackla. Inom primärvården har vi en kostnadsdrivande överetablering av vårdmottagningar inriktade mot enklare vård. För äldreomsorgens del lämnar media det ena exemplet efter det andra på hur vinst skapas genom sämre kvalitet.
Och vi har allvarliga problem inom bostadssektorn.
Miljonprogram och marknadsmodell
För ett halvsekel sedan, 1975, kunde vi konstatera att målet från 1965, att bygga en miljon nya bostäder under en tioårsperiod, var nått. Programmet byggde på statlig långivning och med det statligt styrd byggvolym. Sedan 1990-talets början har vi i stället en ren marknadsmodell för finansieringen och med det omfattningen av bostadsbyggandet.
Vi kan därför jämföra utfallet av två helt olika modeller.
• Miljonprogrammet byggde bort bostadsköerna. Åren kring 1975 hade vi till och med ett visst överskott på bostäder. Marknadsmodellen har konstant byggt färre bostäder än behovet. Trots dagens stora brister sjunker bostadsbyggandet nu ytterligare.
• Trångboddheten i flerbostadshus sjönk från cirka 35 procent enligt 1965 års folk- och bostadsräkning till 10 procent i 1975 års räkning. I dag har den ökat till drygt 16 procent.
• En hög andel småhus framhålls ofta i debatten som något önskvärt. Andelen småhus i miljonprogrammet låg inledningsvis på cirka 30 procent för att sista programåret vara 50. Marknadsmodellen har aldrig kommit upp i mer än cirka en fjärdedel småhus, ibland lägre än så.
Miljonprogrammet gav alltså bättre resultat än marknadsmodellen. Enligt teorin att marknadslösningar alltid är överlägsna politiska borde det inte ha inträffat. Men resultatet följer, faktiskt, marknadens egen logik.
En marknad styrs av prismekanismen; varor/tjänster produceras i den volym där det pris konsumenten kan och vill betala sammanfaller med producentens krav på kostnadstäckning plus viss vinst. Problemet är då att de kostnader producenten måste få täckning för kan ligga över vad många konsumenter kan betala – trots att det kan handla om viktiga behov.
Så om de behoven ska mötas krävs att någon annan än den enskilde konsumenten tar en del av kostnaden. Det är skälet till att skola och sjukvård finansieras med skatter; de har så stor betydelse både för individen och för samhället att det inte är försvarbart att tillgången ska bestämmas av egna ekonomiska resurser.
Samma resonemang kan tillämpas på bostaden. Bostadsbrist och trångboddhet skapar stora problem, för den enskilde, för hela familjen och för barns uppväxtvillkor. Som kan få samhällsproblem som följd – och det ser vi i dag.
Men bostäder är ofrånkomligt dyra att bygga. Om hela kostnaden ska hamna på konsumenten kommer vissa grupper inte att klara den. Så när de rena marknadsmekanismerna styr byggs inte bostäder för de grupperna. Om en bra bostad ska vara en möjlighet för alla måste alltså en tredje part – staten – lyfta av en del av kostnaderna.
Den uppfattningen, allas rätt till en bra bostad, låg bakom miljonprogrammet med dess statliga stöd till bostadsbyggandet. Dagens kritik – ja, motstånd – mot sådant stöd är att det styr utbudet på ett sätt som inte stämmer med konsumentpreferenserna. Med mer av marknadsinslag kommer utbudet, enligt kritiken, att bättre följa konsumenternas önskemål.
Men det stämmer ju inte! Det marknaden bygger svarar helt uppenbart inte mot dagens efterfrågan på vare sig småhus eller hyreslägenheter. Just därför att kostnaderna ligger över mångas betalningsförmåga.
Så frågan är inte om ett samhällsstöd behövs. Frågan är hur det ska konstrueras.
Noteras kan att våra nordiska grannländer alla har statligt stöd, i något olika former, till bostadsbyggande. Och saknar Sveriges stora bristproblem.
Miljonprogrammet – Sveriges mest förtalade reform
Miljonprogrammet var ett jätteprojekt, som involverade ett stort antal aktörer: statliga myndigheter, kommunala organ, byggföretag, finansinstitut, arkitekter, stadsplanerare och byggmaterialproducenter. Det nådde sina mycket ambitiösa mål inom utsatt tid: bostadsbristen försvann och den genomsnittliga bostadsstandarden höjdes påtagligt.
Rent organisatoriskt kan det inte ses som annat än en stor framgång. Och fortfarande har det stor betydelse för människors boende; överslagsvis betydligt över två miljoner bor i bostäder byggda under den perioden.
Ändå är det ständigt utskällt och ofta framställt som helt feltänkt med uteslutande negativa effekter.
Till en del kan det bero på att begreppet ”miljonprogramsområde” kommit att förknippas med de socialt hårt pressade områden som finns på polisens lista över stadsdelar där kriminella strukturer påverkar vardagslivet. Själva områdets utformning och husens arkitektur blir ibland en del av förklaringen.
Att områdena kan se rätt olika ut nämns sällan.
Kritiken innehåller samtidigt rena myter. Som att det knappast alls byggdes småhus. Eller bara enformiga betongrader av höga hyreshus.
De påverkar dagens debatt. Borgerliga debattörer använder dem både som ett argument mot statligt stöd till bostadsbyggandet, och som ett sätt att föra bort diskussionen från de stora problem som bristen på bostadspolitik skapat, och fortsätter att skapa.
Så myterna behöver röjas undan för att få en saklig debatt om dagens bostadsbrist och vad den kräver.
Myt 1: De utsatta områdena
Förklaringen till dem kan sammanfattas som segregation – ekonomisk, social, etnisk. Den har ingenting att göra med höjden på husen; däremot kan den förklaras i klasstermer. Många i de utsatta områdena arbetar i yrken med låga löner, osäkra anställningsvillkor, oregelbundna arbetstider och fysiskt eller psykiskt slitsamma arbetsuppgifter. Andra står utanför arbetslivet, ofta beroende på otillräckliga kvalifikationer i förhållande till arbetsgivarens krav.
Det finns stora likheter mellan dagens utsatta områden och gamla tiders slitna och fattiga arbetarstadsdelar. Nu som då finns det människor som trots hårt slit står emot de bistra villkoren, ger sina barn en bra start i livet och på olika sätt engagerar sig för samhällsförbättringar. Men nu som då är det också många som bryts ner, hamnar i missbruk eller blir kriminella. Narkotikan och vapentillgången har gjort dagens problem större, våldsammare och farligare till sina samhällseffekter, men de underliggande mekanismerna känns igen från förr.
Och det har alltså inte med själva husen att göra.
Men visst finns ett bostadspolitiskt samband: personer med knappa ekonomiska resurser är i praktiken hänvisade till – eller ska man säga instängda i? – ett alltmer begränsat antal hyreshusområden. Det beror av beslut, och uteblivna beslut, efter miljonprogrammets tid. Den kraftigt ökade invandringen från 1990-talet och framåt hade krävt en ökad satsning på bostäder för grupper med begränsade ekonomiska resurser. I stället sjönk bostadsbyggandet. Omvandlingen av hyresrätter till bostadsrätter begränsade ytterligare de faktiska valmöjligheterna för dem som bara har hyresrätt som alternativ.
Myt 2: För litet småhus
Att det byggdes för litet småhus är den nästan vanligaste borgerliga kritiken mot miljonprogrammet; bara nu i vår har flera debattörer med hänvisning till det påståendet förklarat att ”vi tänker inte bygga något nytt miljonprogram” – i stället ska det alltså satsas på småhus.
Fast nu var faktiskt miljonprogrammet, och den tidens socialdemokratiska regering, bättre på att bygga småhus än vad marknadsmodellen, och alliansregeringen, visat sig vara.
En tredjedel av miljonprogrammets lägenheter fanns i småhus. Marknadsmodellen har aldrig orkat upp till mer än en fjärdedel. Alliansregeringen kom upp i cirka 75000 småhus, mot miljonprogrammets 337000.
Nu satt ju alliansen bara åtta år, medan miljonprogrammet sträckte sig över tio. Men även om man bara räknar miljonprogrammets första åtta år, vinner det med 122000 nya småhus.
De två sista åren tillkom sedan över 100000 till. Fler än under hela allianstiden.
Påståendet om socialdemokratisk småhusfientlighet är helt enkelt trams. Det fanns aldrig minsta statliga direktiv om hur stora andelar av småhus respektive flerbostadshus som skulle byggas. Det avgjordes i den lokala bostadsplaneringen. Precis som i dag.
Myt 3: För mycket höghus
Cirka 65 procent av samtliga flerbostadshus som byggdes var högst fyra våningar; vanligast var trevåningshus. De riktigt höga husen, 9 våningar eller mer, utgör bara cirka 5 procent av alla flerfamiljshus.
Går man tillbaka till den tidens debatt ser man att kritiken mot de höga husen ofta sammanfaller med kritik mot den modernistiska arkitekturen, geometriska huskroppar med avskalade, ofta färglösa, fasader. En ironisk dagsnotering blir att de flesta av dagens nybyggda områden i storstadsregionerna domineras av höga hus, tät exploatering och modernistisk arkitektur – exakt det som miljonprogrammet ofta kritiseras för. I det senaste decenniets nya flerbostadsområden i Stockholmsregionen hittar man inga trevåningshus, knappt ens hus under sex våningar. Men ett stort antal som är bra mycket högre än så. I en områdespresentation beskrivs åttavåningshus som ”låghus”.
Det finns kritik mot dessa områden, som påminner om den mot miljonprogrammet: ”själlöst”, ”monotont”, ”människofientligt”. Samtidigt är de, av bostadspriserna att döma, attraktiva för många, och försvararna använder ord som ”spännande” och ”annorlunda”. I likhet med miljonprogrammet kommer kritiken sällan från boende i området; de är ofta nöjda, lyfter fram kvaliteterna i området och är kritiska mot kritikerna.
Det finns dock en underliggande faktor som förenar miljonprogrammets områden med högre hus och dagens nybyggen av ännu högre hus. Och det är kostnaderna. Det ÄR dyrt att bygga bostäder; inte minst kan markexploateringskostnaderna vara mycket höga. Med höga hus (och tät bebyggelse) kan kostnaderna slås ut över fler enheter – något som onekligen har betydelse för den kostnad den boende sedan har att betala.
Det industrialiserade byggande, som programmet ibland också kritiseras för, var ett sätt att hålla nere byggkostnaderna. Att andelen högre hus (sex–åtta våningar) ökade mot slutet av programperioden hänger ihop med den stigande inflationen; med högre hus kunde de ökade kostnaderna fördelas över fler lägenheter än annars, och dämpa effekten för hyrorna. Som trots det började möta motstånd.
Så högst sannolikt är just kostnadsproblemet en orsak till dagens stora höghusbyggande, precis som det påverkade
miljonprogrammet.
Men kanske speglar det höga och täta byggandet också en trend mot vad som kallas ”urban living”, stadsbebyggelse med ett brett utbud av livsstilsrelaterad service som kaféer och pubar, gym och butiker. Mäklarstatistiken från Stockholm och Göteborg visar att de högsta genomsnittspriserna inte, som i övriga landet, avser småhus, utan bostadsrättslägenheter i den här typen av områden. Av områdesstatistiken att döma är de attraktiva även för barnfamiljer.
Så det går inte att, som flera borgerliga debattörer söker göra, förenkla frågan om vad som borde byggas till att handla om fler småhus. Behoven och efterfrågan är bredare än så, och för människors faktiska val har uppenbart sådant som restider, utbud av service och fritidsmöjligheter stor betydelse.
Den sammantagna slutsatsen är att förhållandevis höga flerbostadshus kommer att fortsätta utgöra en hög andel av nybyggnationen. Om det sedan ska vara klassisk eller modernistisk arkitektur – för även höga hus kan se olika ut – är en fråga för lokal planering, inte riksdagsbeslut.
För många hyreshus?
I kritiken mot andelen flerbostadshus ligger ofta en kritik mot att andelen hyreslägenheter var (för) hög. Visst, det byggdes en hel del hyresrätter. Det har att göra med att byggandet särskilt under 1960-talet i mycket var inriktat mot unga människor, det vill säga grupper som inte hunnit upp i höga inkomster, och mot nyinflyttade i storstäderna som inte hade resurser att köpa bostad till storstädernas priser.
Så andelen hyresrätter kom att uppgå till 52 procent. I det bostadsbyggande som påbörjades 2023 var andelen 54 procent.
Trots olika finansieringsformer blir alltså fördelningen hyresrättäganderätt nästan identisk. Kanske för att det faktiskt motsvarar efterfrågan?
Fast det finns en skillnad. De hyreslägenheter som byggdes under miljonprogrammet var överkomliga för hushåll i vanliga inkomstlägen. De som byggs nu ligger ofta över den nivån. Och det kan ha något att göra med finansieringsformen…
Miljonprogrammets förutsättningar
Målet om en miljon nya bostäder var inget ideologiskt hugskott, även om dagens (borgerliga) kritiker ibland får det att låta så. Det växte fram ur en mycket konkret verklighet.
1960-talet med dess höga ekonomiska tillväxt innebar en växande urbanisering med stor inflyttning till storstadsregionerna och vissa expanderande industriorter, med åtföljande behov av fler bostäder. Industrins stora efterfrågan på folk – ”rekordåren” – betydde också en för tiden stor arbetskraftsinvandring, återigen med krav på ökat bostadsbyggande. Och 1940-talets stora barnkullar var på väg ut i vuxenlivet och behövde bostäder.
Pådrivande för socialdemokratins beslut om miljonprogrammet var SSU. Det hade sin grund i de (många) egna medlemmarnas svårigheter att alls hitta en bostad. Och i erfarenheterna av att växa upp i (för) små lägenheter utan bad och centralvärme och med innanfönster som måste sättas in på vintern för att lägenheten inte skulle bli iskall.
Så miljonprogrammet hade två syften. Det ena var att bygga bort bostadsköerna. Det andra att höja bostadsstandarden.
Köerna var långa och bristen akut i åtskilliga kommuner; trycket att bygga, snabbt och mycket, var hårt. En äldre generation minns förmodligen fortfarande hur Tage Erlander inför kommunalvalet hösten 1966 fick frågan i en tv-intervju vilket råd han kunde ge ett ungt par som sökte egen bostad – det vill säga ”vad tänker ni göra åt bostadsbristen?”. Erlanders svar, att vända sig till bostadsförmedlingen, väckte nära nog folkstorm och ansågs ha bidragit till den socialdemokratiska valförlusten. Det ansågs visa på både politisk handlingsförlamning och brist på medkänsla med det unga paret.
1965, kan tilläggas, hade nära 100000 nya lägenheter stått klara, 1966 skulle det bli cirka 90000. I det perspektivet var kritiken mot Erlander orättvis – regeringen satsade ju verkligen på att få bort bostadsbristen. Men att det byggdes på rekordnivåer var, givetvis, ingen tröst för alla dem som stod kvar i de fortfarande långa köerna utan att se slutet på väntetiden.
Den här visar hur enormt hårt trycket var att bygga i kapp efterfrågan – och att det sågs som ett politiskt ansvar att göra det. Den höga byggtakten svarade mot en stark väljaropinion. Som knappast hade välkomnat en lägre ambitionsnivå.
Det förklarar varför byggandet under programtidens första hälft dominerades av flerbostadshus. Man får oförnekligt in fler lägenheter på en viss markyta om man bygger flerbostadshus än om man bygger småhus. Är behovet av nya bostäder mycket stort, är det naturliga att välja de byggalternativ som ger flest lägenheter.
Den ideologiska frågan
Moderaterna försöker göra frågan om småhus kontra hyreslägenheter till en skiljelinje mot socialdemokratin, och framställer den gärna som ideologisk. Och ja, det är den uppenbart – för Moderaterna. Deras uttryckliga mål är att gynna ägandet av bostäder.
Vad de aldrig talar om är att bostadsägande förutsätter vissa egna ekonomiska resurser, och att alla inte har de resurserna. De säger inte heller att det faktiskt finns de som föredrar hyresrätt. Och inte heller att bostadsägande som regel förutsätter skuld hos bankerna, i storstadsregionerna ofta med mångmiljonbelopp. Hushållens höga skuldsättning innehåller risker, både för de enskilda hushållen och för samhällsekonomin i stort – inte minst i dagens osäkra ekonomiska läge. En bostadspolitik som förutsätter hög skuldsättning hos hushållen är i längden inte hållbar.
För socialdemokratin är upplåtelseformen ingen ideologisk fråga. Ideologin i bostadspolitiken handlar om allas rätt till en bra bostad. Människor är olika, med olika preferenser och olika ekonomiska resurser, och bostadsbehoven skiftar mellan livets olika faser. Den rimliga slutsatsen är att det behövs både småhus och flerbostadshus, både hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt, både områden med typisk stadskaraktär och områden med lugnare och grönare karaktär.
Bostadspolitiken ska inriktas på att fylla alla dessa olika behov, inte bara vissa. Och en bra bostad ska vara en möjlighet för alla, inte bara vissa.
Så sammanfattningsvis vill vi formulera de omedelbara kraven på bostadspolitiken, med erfarenheterna från både miljonprogrammet och marknadsmodellen som grund, i följande punkter:
1 Det är nödvändigt med ett statligt stöd för att få bostadsbyggandet att öka. Det går inte att, som borgerliga partier tror i dag, locka fram ökat byggande genom ”fri hyressättning”, det vill säga rätt att ta ut högre hyror. En marknad kan aldrig ta ut ett högre pris än vad det finns tillräcklig betalningsförmåga för, och den nivån är redan nådd.
2 Stödet bör i nuläget utformas för att häva de mest besvärande bristerna, det vill säga hyreslägenheter till någorlunda rimliga hyror, som gör dem överkomliga även för ungdomar eller familjer i lägre inkomstskikt.
Ett stöd till hyreshusbyggande är motiverat även för att väga upp de subventioner till småhus- och bostadsrättsägande som ränteavdragen innebär. När bostadsfinansieringen gjordes om 1974 sattes en lägre garanterad ränta för hyreshus just för att kompensera för ränteavdragsrätten. När sedan det direkta statliga stödet till bostadsbyggandet avskaffades innebar ränteavdragsrätten att ägande- och bostadsrätt fick andra och mer generösa ekonomiska regler än hyresrätten. Den typen av skillnader är inte försvarbara. Statens stöd till boendet bör vara neutralt mellan upplåtelseformerna.
3 Enligt principen om neutralitet med upplåtelseformerna bör statligt stöd utgå för renoverings- och upprustningsåtgärder i hyreshus. Konstruktionen kan möjligen behöva skilja sig från rot-avdraget, men att som nu subventionera upprustningsarbeten enbart för småhus- och bostadsrättsägare medan hyresgästerna får bära motsvarande kostnader över hyran är inte försvarbart.
4 Det behövs ett särskilt stöd för förändringsarbeten inom de socialt utsatta bostadsområdena, där husen ofta nog är hårt slitna. Det handlar om upprustning och modernisering men också om vissa byggnadsåtgärder, exempelvis för att få större blandning av upplåtelseformer eller att få in fler lokaler för företag och med det arbetsplatser.
5 En förutsättning för statligt stöd till både nybyggande och upprustning är åtgärder mot de långa kedjor av underentreprenader på dagens byggmarknad, som både driver upp kostnaderna och innebär öppningar för icke-seriösa aktörer med brister i arbetsmiljön och exploatering av arbetskraft som följd.
Text: Ingvar Carlsson & Anne-Marie Lindgren
