Varför har vi nästan bara pratat om flyktingar i den politiska debatten de senaste åren? Och varför pratade vi bara om välfärd för 40 år sedan? Med utgångspunkt i ett projekt på Tankesmedjan Tiden reder Jesper Bengtsson ut huvuddragen i en av vår tids mest avgörande demokratiska frågor – vem sätter dagordningen?
I september 2018 är det val i Sverige, och de politiska partierna lägger just nu upp sina strategier. Men den fråga många strateger och kommunikationsexperter ställer sig i det här läget inför själva valrörelsen är inte hur de ska klara av att besegra sina politiska motståndare. På den punkten är alla grunddrag klara sedan länge. Debatten har i princip låtit på samma sätt sedan valet 2014.
Den avgörande frågan är i stället: Hur kommer den politiska dagordningen se ut? Och hur kan vi agera så att dagordningen gynnar just vårt parti?
Frågan är högst motiverad eftersom valrörelser i vår tid, ja även den politiska debatten däremellan, styrs av vilken fråga som för tillfället diskuteras snarare än av exakt vilka argument som framförs.
Talar politikerna, väljarna och massmedierna om miljöfrågan gynnas det parti som har just den frågan högt på sin egen dagordning. Är det flyktingfrågan som står i centrum gynnas det eller de partier som har åsikter om hur många flyktingar Sverige bör ta emot.
För politiska partier kan detta vara helt avgörande. Om debatten under en valrörelse handlar om en politisk »affär« (någon har missat att betala skatten eller kört för fort eller varit full på en biopremiär) kommer ingen att prata om partiets skattepolitik eller vilka förslag som vore bra för att förbättra resultaten i skolan.
Det viktiga är alltså vad vi pratar OM, inte exakt vilka åsikter som vid varje ögonblick torgförs i samma ämne. Detta kallas dagordningsmakten. I nästa led, när vi väljer HUR vi talar om detta, finns däremot nästan alltid flera valmöjligheter, och makten över vilka frågor vi ställer och vad vi definierar som problem inom ett visst ämne (problemformuleringsprivilegiet) kan vara nog så avgörande för debatten.
Mediernas makt
Medieforskningen slog länge fast att massmedierna hade makten över dagordningen. Det var löpsedlarna, de braskande rubrikerna och de skarpa nyhetsvinklarna som styrde vad vi pratade om vid frukostbordet på morgonen och i fikarummet på jobbet.
Genom sina val av vinklar och perspektiv har massmedierna haft en betydande makt även över problemformuleringen. På senare år har den bilden ändrats något eftersom sociala medier har brutit igenom med full kraft. Det finns i dag fler vägar att nå många människor med ett budskap och fler tänkbara sätt att prata om en fråga än den som dominerar i de breda massmedierna.
Men vilken kanal som än styr dagordningen mest effektivt, så är det avgörande frågan vad det är som gör att ett ämne eller en frågeställning över huvud taget hamnar högst upp på dagordningen. Vem eller vad har egentligen problemformuleringsprivilegiet? Och vad är det egentligen som händer när dagordningen skiftar karaktär? När debatten plötsligt tar en helt ny vändning, när en ny fråga kommer upp på dagordningen.
I den nyutkomna antologin När skiftet äger rum (Tankesmedjan Tiden)prövar en grupp forskare olika svar på de här frågorna, och resultaten borde vara intressanta för alla som vill vara med och påverka samhället politiskt.
Det korta perspektivet
Den första slutsatsen är att man måste skilja på lång- och kortsiktiga förändringar av dagordningen.
Kortsiktiga förändringar är enklast att analysera. Om flyktingströmmen ökar dramatiskt under några korta veckor på hösten 2015 påverkar det den politiska debatten lika dramatiskt, liksom det påverkar massmediernas prioriteringar. Om det sker en politisk skandal styr det också debatten, både i fråga om ämne, och hur människor pratar om det parti som berörs av skandalen. På samma sätt är det enkelt att se hur presentationen av en statsbudget styr debatten under några dagar, eventuellt något längre, eller hur en välplacerad debattartikel eller ett politiskt utspel kan vara med och sätta dagordningen.
De konkreta valrörelserna handlar ofta om just detta. Partierna lägger fast detaljerade planer för när de ska göra utspel i olika politiska frågor för att vara med och sätta dagordningen i debatten just den dagen, och i bästa fall ytterligare en tid inför valdagen. Argumenten slipas för att just deras politiska hjärtefrågor ska få plats i debatten.
I det korta perspektivet är det svårt att komma ifrån att massmedielogiken fortfarande spelar stor roll för vilka frågor som hamnar högt upp. När de breda massmedierna kan vinkla hårt, hitta tydliga konfliktytor, slagkraftiga personligheter och berättelser med verkliga människor som berör, då har det förmåga att ändra dagordningen. När sociala medier får stort genomslag handlar det, som vi ska se senare i den här essän, ofta också om att just den medielogiken varit verksam.
Politiker som behärskar medielogiken har också större framgång.
Under arbetet med Tidens dagordningsprojekt har vi haft flera seminarier och under dessa har det lyfts några aspekter av dagordningsmakten som också bör spela en viss roll. Någon tog upp frågan om självförtroende. Politiker som utstrålar självförtroende har bara genom den egenskapen större möjlighet att sätta agendan. Ta en politiker som Gudrun Schyman. Även om de feministiska frågorna inte står högt på dagordningen i samhällsdebatten får man det intrycket så snart hon ställer sig i en TV-studio. Exemplet speglar personlighetens betydelse. Eller som Carl Bildt, som ofta under sin tid som politiker omformulerade alla frågor han fick från journalisterna. Han började ofta sitt svar med orden: En mycket bra fråga, men jag skulle vilja formulera den så här… På det viset fick han alltid prata om den dagordning han själv hade valt.
Poeten och debattören Göran Greider tog under ett seminarium upp en annan viktig faktor för de politiker som vill sätta dagordningen: det gäller att sikta mot horisonten. Att ha stora anspråk. Om socialdemokratins mål är att »bygga välfärdssamhället« är det lättare att sätta dagordningen än om valparollen är »höjd a-kassa«, även om det senare kan vara ett led i det förra.
Reinfeldts projekt Nya Moderaterna satte dagordningen för att det påstod sig ha ambitionen att ta människor från utanförskap till arbete. Om parollen i stället hade varit »sänkt skatt«, hade valresultatet kanske blivit ett annat.
För dagens partier, som har påtagligt svårt att hitta den här sortens politiska mål, som både är långsiktiga och har en förankring i dagspolitiken, är det viktigt att studera exempel när detta faktiskt har gjorts. Och gett resultat i form av ökat stöd.
Det långa perspektivet
Men det är också avgörande att se hur dessa utspel, politiska personligheter och händelser sker i en kontext med en bredare dagordning. En dagordning som det bara går att få grepp om genom att vidga blicken från enskilda händelsen. Medieforskaren Lars Nord beskriver till exempel hur miljöfrågan, när den på allvar slog igenom i debatten på 1980-talet, hade föregåtts av ett par decennier då frågan vuxit i betydelse. Redan på 1960-talet hade det kommit miljölarm om kvicksilver i naturen, gifter i vår mat och surt regn över våra skogar. På 1970-talet tappade tillväxten fart och allt fler började ifrågasätta om vårt sätt att leva var hållbart i längden. Oljekrisen 1973 skapade en debatt i energifrågan och valet 1976 blev ett »kärnkraftsval« där många väljare gick från Socialdemokraterna till Centerpartiet för att de krävde avvecklad kärnkraft och mer decentraliserat, mindre storskaligt, samhälle. Faktum är att valet 1976 var det första i modern tid då Socialdemokraterna inte satte den politiska dagordningen genom förslag på stora reformer och utbyggnad av välfärdsstaten.
På 1980-talet förstärktes den breda trenden mot ett ökat fokus på ekologi och miljöfrågor av att Miljöpartiet bildades, miljörörelsen växte i styrka, ungdomsförbunden i flera partier började driva miljöfrågan, och inför valet 1988 inträffade först Tjernobylolyckan 1986 och sedan dog sälarna oförklarligt längs de svenska kusterna.
Det långa perspektivet hakade i ett antal händelser som skapade en ännu starkare kortsiktig dagordningseffekt.
Det är ekonomin, dumbom
I exemplet med miljöfrågan finns flera av de faktorer som forskarna i antologin pekar på, och genomgående är den ekonomiska utvecklingens betydelse för dagordningen. Historikern Kjell Östberg skriver om skiftet kring 1980, när en välfärdshegemoni i den svenska debatten byttes mot en nyliberal agenda, där avregleringar och liberaliseringar av ekonomin stod på dagordningen. »Kombinationen av den långa högkonjunkturen, den starka socialdemokratiska staten och den kraftiga radikaliseringen skapade ett klimat med få motstycken i modern svensk historia«, skriver Östberg om perioden före skiftet, och han menar att detta i grunden förändrade »värderingar inom områden som kultur, jämställdhet och sexualitet. Men tydligast mätbart var kanske resultaten när det gällde politiska reformer.« Samtidigt var detta politiska klimat beroende av tillväxten, och när den uteblev ändrades dagordningen. Statsvetaren Jonas Hinnfors är inne på samma linje i sin analys av hur socialdemokratins agenda under 90-talet skiftade från stora reformer till att »lappa och laga« i välfärden. Den ekonomiska utvecklingen ändrade förutsättningarna, samtidigt som allt fler av socialdemokratins väljargrupper fick ökade inkomster och därmed
allt högre skatt, vilket minskade förutsättningarna för att finansiera de nya reformerna med ett ökat skatteuttag.
Chockdoktrinen
Flera av forskarna i Tidens dagordningsprojekt är också inne på krisernas betydelse för den politiska dagordningen. Oljekrisen är som sagt ett exempel. Den svenska ekonomiska krisen i början av 1990-talet är ett annat. Många glömmer det i dag, men på den tiden uppfattades Sverige som fullständigt bankrutt, Göran Persson formulerade sin tes om att den som är satt i skuld inte är fri, och för lång tid framöver handlade debatten om var det gick att spara pengar. Det var uteslutet att tala om nya, stora reformer. Jag var själv aktiv i Socialdemokraternas studentförbund under den där tiden, och inte ens i denna sidoorganisation gick det under 90-talet att föreslå politiska reformer utan att man samtidigt kunde presentera exakt hur dessa skulle finansieras. Krisen bidrog till en ekonomisering av hela det politiska samtalet.
Finanskrisen kring 2008 är ett annat, mer näraliggande exempel. Krisen är en faktor som få i det nationella politiska spelet kan påverka, men de kan förstås påverka hur krisen tolkas. Det är ett faktum att kriserna ofta lett till mer nyliberal politik, mer marknad, mindre demokrati, när politiker från alla partier letat efter nya lösningar för att få i gång tillväxten och därmed skapa nytt utrymme för reformer enligt det recept som formulerades redan under rekordåren efter andra världskriget.
Författaren Naomi Klein är inne på den här tesen i sin bok Chockdoktrinen, att kriser använts för att nedmontera vänsterns projekt, men det är egentligen inte givet att kriser måste tolkas på det viset av politik och massmedier. Kriser skiftar dagordningen, exakt hur den skiftar borde vara öppet för den som vill ta initiativet i debatten, och efter krisen 2008 har vi också sett hur krispaketen handlat om att reglera de globala finansmarknaderna och öka jämlikheten efter flera decennier av ökade sociala och ekonomiska skillnader.
Geopolitiken
En annan faktor som övergripande styr dagordningen är det man lite förenklat skulle kalla för geopolitik. Relationerna mellan världens stater, krig, strategiska handelsavtal, kampen om oljan och liknande. Attackerna mot USA den 11 september 2001 och det därpå följande»kriget mot terrorismen« har under de senaste åren styrt mycket av dagordningen när vi talar om världen – och hur världen är beskaffad. Det är svårt att se någon annan händelse under de senaste 20 åren som på samma definitiva sätt som 9/11 ändrat den politiska dagordningen. Men inte heller attackerna 2001 uppstod i ett tomrum. Redan nio år tidigare hade Samuel P. Huntington i en föreläsning vid American Enterprise Institute, formulerat sin tes om civilisationernas krig. Huntingtons tes, och det enorma genomslag den fick i 90-talets debatt, visar på problemformuleringsprivilegiets betydelse. Huntingtons tolkningsram av attackerna mot USA fanns redan utskriven när flygplanen kraschade i World Trade Center och användes sedan flitigt av Bushadministrationen för att motivera det påföljande kriget mot terrorismen.
Går vi ännu längre tillbaka, som Kjell Östberg i sin text till Tankesmedjan Tidens antologi, kan avkoloniseringen och det kalla krigets slut sägas vara geopolitiska händelser som under lång tid på samma sätt omdefinierat debatten om politik och samhälle.
Sociala rörelser kan förändra
De breda samhällsvågor som beskrivits ovan sammanfaller också med sociala rörelser och aktivism, som kan vara med och förstärka eller omdefiniera existerande dagordning. Industrisamhällets och nationalstatens framväxt på 1800-talet skapade de gamla folkrörelserna, som under decennier dominerade den politiska debatten. På 1930-talet präglades hela Europa av strejker och social oro, framdriven av den tidens ekonomiska kris, vilket i Sverige ledde till att arbetarrörelsen klev fram och att grunden lades för den svenska modellen. I andra länder tolkades problemen på ett annat sätt, vilket i många fall ledde till att fascismen och nazismen fick starkare fäste.
Senare födde de stora samhällsomvälvningarna på 60- och 70-talen nya sociala rörelser, fredsrörelsen, miljörörelsen och kvinnorörelsen, som gjorde att samhällsdebatten radikaliserades.
Vid ett seminarium i Tidens projekt nämnde journalisten Helle Klein folkomröstningen om kärnkraft som ett särskilt tydligt exempel på hur folkrörelser spelat en stor roll för dagordningen. I arbetet inför omröstningen mobiliserades massor av människor i studiecirklar, seminarier och möten för att nöta och blöta en fråga som i grunden var väldigt komplicerad. Det engagemanget bar fram miljöfrågan under en stor del av det följande årtiondet.
Samma koppling till sociala rörelser skulle kunna tolkas in i vår tids samhällsdebatt, hårt präglad av frågor om flyktingar och integration. De växande högerextrema rörelserna i Europa har lyft frågan ännu högre på dagordningen och dessutom fått hela debatten att diskutera dessa utvecklingsfenomen som problem, inte möjligheter.
Mediernas utveckling
Medieforskaren Anne Kaun skriver i sitt bidrag till Tidens projekt om hur den senaste vågen av mer extrema rörelser dessutom har påverkats av teknikutvecklingen och de kanaler vi numera använder för att kommunicera med varandra.
Hon sätter fingret på vilken betydelse samhällets dominerande form för kommunikation har för dagordningen. Före massmediernas tid fördes samtalet om politik direkt mellan människor. De riktigt stora, breda folkrörelserna har sitt ursprung i tiden före genombrottet för radio och TV. Under 70- och 80-talen kommersialiserades massmedierna, inte minst just radio och tv, vilket skärpte medielogikens grepp om samhällsdebatten. Det blev viktigare att hårdvinkla, lyfta fram personer före sak, hitta skarpa nyheter och betona konflikter före konsensus. I svallvågorna av den medieförändringen kom Ny demokrati fram och valdes in i riksdagen 1991.
I dag styrs alltmer av den logik som präglar samhällsdebatten av sociala medier. Det korta, snabba formatet ställer ännu högre krav på spetsiga formuleringar och konfrontativa argument än de traditionella massmedierna, som redan de tog oss långt ifrån studiecirkelns eller det politiska mötets logik och dagordning. Lägg därtill de sociala mediernas arkitektur, som stänger in användarna i så kallade filterbubblor där vi alltmer sällan konfronteras med åsikter och världsbilder som inte liknar våra egna, och vi får ett samtalsklimat som gynnar extrema åsikter och högljudda debattörer. Eller som Jonas Gardell formulerat det i en artikel om samtidsdebatten: »I allt detta står vi i var sitt hörn och skriker elakheter till varandra.« Det är högst troligt att den tekniska utvecklingen på det viset i sig självt har gynnat Sverigedemokraternas politiska dagordning och tonläge i debatten.
Dagordningen styr
Tidens projekt visar genom ett antal exempel och processer hur dagordningen i samhällsdebatten sätts i ett samspel mellan samhällsutvecklingen, geopolitik, kriser, politiska förslag, utspel, enskilda händelser och mediernas sätt att fungera. Man kan tycka att det är en meta-fråga. Att det avgörande i slutändan är vilken politik ett parti lägger fram som avgör. Men forskningen visar att dagordningen spelar roll. Den avgör både ämne och tonläge i debatten, och styr på ett indirekt sätt hur människor röstar.
Den som tror sig om att ha ett program för ett bättre samhälle har med andra ord all anledning att lära sig vilka mekanismer som styr. Under de senaste åren har alla de processer som styr dagordningen verkat i en riktning som gör att vi talat om Sverigedemokraternas frågor, med Sverigedemokraternas problemformulering som bas. För demokratin och det demokratiska samtalet är detta något att ha med sig in i 2018, när Sverige går in i en ny valrörelse.
Text: Jesper Bengtsson, Chefredaktör Tiden
