Finns det en flertusenhövdad kader av politiska tjänstemän och lobbyister som styr politiken utan demokratiskt mandat? Kanske det, men i så fall bara på regeringens eller det enskilda statsrådets nåd, skriver Sten Heckscher.
En helsida i SvD den 2 juni i år hade rubriken: ”Doldis ska få M till makten”. Förre statssekreteraren i statsrådsberedningen Mikael Sandström presenterades. Han skulle få ”en tung nyckelroll inom Moderaterna”, svara för partiets politikutveckling och ”se till att M och Alliansen när som helst kan ta över makten”.
Jag läser detta dagen efter att jag läst ut ”Makt utan mandat” av socialantropologen Christina Garsten, statsvetaren Bo Rothstein och sociologen Stefan Svallfors. Rubriken och artikeln i SvD illustrerar på pricken vad boken handlar om. Författarna beskriver vad de kallar en ”särskild politisk stam av policyprofessionella” som finns i regeringskansli och riksdag, hos arbetsmarknadens parter, på PR-byråer och i tankesmedjor. Begreppet avser personer som inte är folkvalda utan anställda för att bedriva politik. De är ständigt närvarande och verksamma i vårt politiska system och rör sig frekvent mellan olika uppdragsgivare.
Boken bygger på en omfattande undersökning. Det är dels en kartläggning av gruppens storlek – uppskattningsvis 2500 personer – och individernas positioner, utbildning och karriärer. Dels ett sjuttiotal djupintervjuer med policy-professionella och ett tjugotal kortare intervjuer med deras uppdragsgivare.
Jag hade väldigt skojigt när jag läste boken. Den är rik på material och infallsvinklar, särskilt för den som är intresserad av Regeringskansliets inre liv. Författarna tar gärna ut svängarna vilket roar och får läsaren att tänka – viktiga kriterier på bra forskning. Det finns festliga innovativa formuleringar och en god språkbehandling som gör boken lättläst.
Vi får veta vilka de policyprofessionella är och vad de gör, följa med dem till Almedalen, bekanta oss med olika kategorier – klurare och fixare – och få en resonerande analys av deras plats och legitimitet i den politiska maktutövningen. Fenomenets rötter hittas i lo:s utredningsavdelning under 1940-talet, och Olof Palme blir som Erlanders sekreterare den förste av denna stam i Regeringskansliet och en föregångare till de horder av politiskt sakkunniga som numera finns där.
En central tes i boken är att policyprofessionella utövar eller anser sig utöva makt utan att ha eget mandat och utan att det finns mekanismer för att utkräva ansvar. Författarna konstaterar att fenomenet inte blivit föremål för forskning, åtminstone inte i Sverige, att det knappt förekommer i läroböcker och andra standardverk och att det inte heller syns i regeringsformen eller andra delar av regelverket.
En fråga som obevekligen inställer sig är om det är rimligt att bunta ihop de olika kategorier som boken handlar om till en ”stam”. Mitt svar är att det beror på vad kategoriseringen ska användas till. Det är uppenbart att det finns åtskilliga viktiga gemensamma drag och egenskaper och likheter i arbetssituation och arbetsuppgifter. Individers rörlighet mellan stammens olika grenar är dessutom hög. Men jag blir mera tveksam till hopbuntningen när vi kommer till analyserna av inflytande, makt och ansvar. Där är nog skillnaderna betydande.
Bokens tyngdpunkt ligger föga förvånande i Regeringskansliet, och det är i den miljön också jag kommer att hålla mig. Trots bokens många och obestridliga kvaliteter tycker jag att den inte når ända fram i sin analys av en viktig förutsättning för resonemangen, nämligen att de policyprofessionella i Regeringskansliet utövar makt, och att det inte skulle finnas mekanismer för att kräva ut ansvar.
Enligt den presenterade empirin ”uppger sig [de policy-professionella] inneha” makt. Redan där ger ordvalet en brasklapp. Jag tror den är befogad. Trots de resonemang om olika sorters makt som presenteras får vi inte veta konkret vari makten består, och bevisföringen vid de enstaka exempel som ges övertygar inte. Det talas allmänt om att de policyprofessionella fattar beslut, men vi får inte veta vilka. Samtidigt tas maktinnehavet för givet och som utgångspunkt för de fortsatta resonemangen.
Jag hävdar för min del att de policyprofessionella inte har någon egen beslutanderätt och att den ”makt” de kan tänkas utöva kan utövas endast på annans vägnar. Det inflytande och den makt som statssekreteraren och de politiskt sakkunniga har är ett direkt utflöde från det inflytande och den makt som det egna statsrådet har. Det gäller både internt i Regeringskansliet och i förhållande till aktörer utanför. Statsrådet och – ytterst – regeringen är en stoppkloss inte bara formellt utan också i praktiken. I detta finns ju dessutom de mekanismer för att kräva ut ansvar som efterlyses i boken. Avgår statsrådet, har de inte jobbet kvar. Och inte nog med det. Den som väcker tillräckligt allvarligt misshag hos statsrådet har knappast heller jobbet kvar. Jag tror dessutom att bokens undersökning i det avseendet av lätt insedda skäl saknar en viktig pusselbit, nämligen insyn i de överläggningar som äger rum och de relationer som finns mellan statsrådet och den politiska staben där denna får sina instruktioner och mandat. Makt hos de policyprofessionella, kanske det, men i så fall bara på regeringens eller det enskilda statsrådets nåd.
Den nödvändiga (och hälsosamma!) konfliktlösningen inom regeringen och Regeringskansliet involverar statsråden i mycket högre grad än förr då mer hanterades av de opolitiska tjänstemännen, delvis i en god ”yes-ministertradition”. Den minister som inte kan sina frågor och som inte utan tjänstemän, politiska eller opolitiska, kan argumentera för sin sak står sig numera slätt. En annan sak är att dessa tjänstemän – av båda slagen – spelar en viktig roll genom att förse sitt statsråd med underlag och argument som denne inte klarar sig utan men som inte heller förs fram om statsrådet tycker något annat.
Det framhålls också att de policyprofessionella i Regeringskansliet är osynliga i regelverket. Beträffande statssekreterarna stämmer det inte, där finns viktiga bestämmelser i Regeringskansliets instruktion. Och vad skulle man skriva i regeringsformen eller andra regelverk som för övrigt på goda grunder är avsiktligt sparsamma med regleringar av Regeringskansliets inre liv?
Detta får leda över till behovet att göra skillnad mellan statssekreterarna å ena sidan och de politiskt sakkunniga å den andra. De förra finns alltså i regelverket med en tydlig arbetsledande roll och är med mitt sätt att se inte renodlat vare sig politiker eller tjänsteman utan länken mellan kategorierna, inte heller viceminister. Om detta finns insiktsfulla resonemang i boken. Politiskt sakkunniga är däremot utpräglat politiska hjälpredor utan egna befogenheter.
Min lätt idealiserande skildring får emellertid inte dölja att boken gör viktiga iakttagelser som inte bara akademin utan också det politiska livet har försummat och bör ta tag i. Inte, kanske, för att rådande förhållanden vore en konstitutionell fara eller en fara för det demokratiska statsskicket utan snarare för att regeringens funktionssätt kan försämras. För visst är det så som boken hävdar att åtminstone de politiskt sakkunnigas roller på sina håll är otydliga, inte minst i förhållande till de opolitiska tjänstemännen.
Det är till exempel ett allvarligt misstag när de politiskt sakkunniga ges – eller tar sig – befogenheter i förhållande till de opolitiska tjänstemännen. Det förvirrar den annars tydliga struktur som finns för att på ett professionellt och effektivt sätt bereda ärendena. De tycks också på sina håll vara orimligt många.
I en koalition kan också naturliga motsättningar mellan departements- och sakområden komma att definieras som en förhandling mellan partier och därmed – alldeles i onödan – skötas av de politiskt sakkunniga i stället för av den vanliga linjen med opolitiska tjänstemän. Det blir då en både onödig och olycklig reduktion av de opolitiska tjänstemännens roll. Dessa vet att de arbetar i en politisk organisation och är i regel fullt i stånd att hantera också en rent (parti)politisk förhandling. Kunskapen om sakfrågorna gör dem typiskt sett lämpligare än de politiskt sakkunniga för detta. Det är dessutom självklart att den som arbetar i regeringens kansli med en i grundlagen fastslagen uppgift att ”biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet” ska vara beredd att utföra politiskt definierat arbete. Bokens hänvisningar till Danmark, med ett minimum av policyprofessionella i ministerierna, ger en tankeväckande relief.
Författarna har dessutom säkert rätt i att de politiskt sakkunniga på sina håll har blivit ett filter mellan omvärlden och statsrådet. Statsrådet Bengt Göransson svarade på sin tid själv i telefon, och sådant förekommer knappast längre. I viss utsträckning är filtren nödvändiga till följd av arbetsbörda och tempo. Men i förhållande till två kategorier som boken särskilt tar upp kan det bli problematiskt.
För det första är det olyckligt om politiskt sakkunniga sköter relationen till riksdagsledamöterna. Den bör hanteras av dem som har tydliga funktioner, statsrådet eller statssekreteraren. I sak ännu allvarligare är det dock om de politiska staberna får bli ett filter mot de opolitiska tjänstemännen i departementet. Men det är enligt min mening snarare ett kvalitets- och funktionalitetsproblem än ett demokratiskt problem. De opolitiska tjänstemännen besitter typiskt sett en mycket högre kompetens än de politiskt sakkunniga, inte bara i sakfrågorna utan ofta också för de politiska bedömningarna. De har genom åren tragglat sig igenom och skrivit promemorior om ”oppositionens budgetalternativ” och läst utskottsbetänkandenas klämmar och reservationer och har ofta ett institutionellt minne. Har de dessutom varit med vid ett regeringsskifte och producerat underlag åt den tillträdande regeringen, är den politiska kompetensen på det egna sakområdet på topp och i regel väsentligt högre än vad man kan begära eller förvänta av en nyrekryterad politisk sakkunnig. Och för den delen också högre än hos ett nytillträtt statsråd.
De opolitiska tjänstemännen är, som också författarna framhåller, väsentligt bättre skickade än en politisk stab att peka på svagheter och komplikationer i politiska ambitioner och att framhålla de krav på långsiktighet och systemvård som är viktiga för politikens kvalitet, men som tycks ha svårt att göra sig gällande i den politiska ”kvartalspopulismen”. Mitt intryck är att de opolitiska tjänstemännen potentiellt har ett starkare civilkurage men att de på en del håll är alltför blyga och att de borde kliva fram och ta för sig mera.
För att en sådan utveckling ska främjas krävs insiktsfulla politiska ledare. Och politiska ledningar i departementen – statsråd och statssekreterare – som begriper hur de ska skapa en miljö präglad av frimod och med en sådan balans mellan politiska och opolitiska tjänstemän som gör att båda kategorierna bäst kommer till sin rätt. I sådana strävanden är boken ”Makt utan mandat” ett utmärkt verktyg.
Sten Heckscher
har tidigare varit bland annat statssekreterare och statsråd men också departementsråd och rättschef samt rikspolischef, president i kammarrätten i Stockholm och ordförande för Högsta förvaltningsdomstolen
