Inför klimatmötet i Paris senare i år handlar det om tre stora aktörer – EU, USA och Kina. Om dessa tre kan komma överens kan det finnas hopp för ett globalt avtal. Men även andra snabbt växande ekonomier kommer spela en roll, och de inspel som gjorts före mötet visar att perspektiv och ingångsvärden varierar kraftigt.
Journalisten och miljökonsulten Magnus Nilsson reder ut begreppen och de avgörande frågorna inför höstens möte.
Köpenhamn, strax före jul 2009. I portföljerna hem från FN:s klimatkonferens har världens ledare med sig två blanketter. En med tre kolumner, en med två. Drygt en månad har de på sig att fylla i blanketterna och sända dem till FN:s klimatkonvention UNFCCC.
Blanketten med tre kolumner är till för klimatkonventionens Annex I, det vill säga de länder som enligt konventionen är skyldiga att begränsa sina utsläpp (se ruta). Dessa länder ska skriva in vilka utsläppsminskningar de åtar sig fram till 2020. På blanketten med två kolumner ska övriga regeringar, ”Icke-Annex I”, mera allmänt beskriva klimatåtgärder de planerar.
Det kallas The Copenhagen Accord, ett upprop utan förpliktelser där varje land tämligen fritt kan formulera sitt klimatåtagande.
Nästan alla länder respekterade faktiskt slutdatumet, den 31 januari 2010. De åtaganden länderna formulerat spretade dock ohyggligt och många var dessutom försedda med så hårda villkor att de var näst intill innehållslösa. En positiv tolkning var att blanketterna i alla fall förhindrade FN:s förhandlingsprocess att totalt kollapsa.
För när världens ledare i december 2015 åter möts, denna gång i Paris, för att ånyo försöka agera samlat mot klimatproblemen, är det anslaget i The Copenhagen Accord allting bygger på.
Grundtanken är densamma: att en framtida överenskommelse måste bygga på utfästelser länderna formulerat själva, var för sig. Inför Paris avkrävs därför inte länderna några bindande åtaganden utan i stället ett inspel som går under den oändligt försiktiga akronymen indc – ”Intended Nationally Determined Contribution” (ungefär: avsedda, nationellt bestämda bidrag). Uppfordrande ord som ”bindande”, ”obligatoriska” eller ”åtaganden” används inte.
Även formen för en överenskommelse hålls maximalt öppen; sedan flera år har den uppgörelse man siktar mot beskrivits som ”a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties”.
Målsättningen var att alla länder skulle ha lämnat sina INDC till konventionen senast den 31 mars 2015, men ännu vid utgången av april hade bara nio av konventionens 196 parter – Schweiz, EU, Norge, Mexiko, USA, Gabon, Ryssland, Lichtenstein och Andorra – hörsammat uppmaningen. Som väntat spretar innehållet i de inlämnade dokumenten rejält: Minskningarna siktar på olika årtal (2025/2030) och relateras antingen till olika basår (1990/2005/2013) eller till en antagen utsläppsnivå målåret utan minskningsåtgärder. I vissa indc inkluderas utsläpp och upptag i landskapet (”LULUCF”), i andra inte. Någon inkluderar utsläppsminskningsåtgärder landet tänker finansiera i andra länder, och så vidare.
Fokus för de progressiva krafterna är att så tidigt som möjligt rejält få upp antalet inlämnade indc. I detta syfte hölls 19–20 april i Washington ett ”läxförhör” inom formationen ”Major Economies Forum on Energy and Climate” (ungefär lika med klimatkonventionens Annex I, men även inklusive Brasilien, Indien, Indonesien, Mexiko, Sydafrika och Sydkorea). I början av 2015 genomförde EU:s utrikesförvaltning i samarbete med medlemsstaterna en diplomatisk offensiv, och inom unionen diskuteras ett internationellt förmöte i november för att koordinera insatserna inför Paris.
Trots att en arbetsgrupp inom konventionen (med ett långt namn som förkortas ADP) verkat i fyra–fem år och trots ett antal konferenser, är man ännu långt ifrån en avtalstext som länderna kan enas kring i Paris. Vid den konferens som hölls i Lima i Peru i december
2014 presenterade ADP ett 23-sidigt utkast. På detta fick medlemsländerna reagera inför ett nytt möte i Genève i februari i år, och sedan arbetsgruppen därefter sorterat in alla ändringsförslag hade dokumentet växt till 86 sidor. Det är dessa 86 sidor – tillsammans med bland annat ländernas INDC:er och olika förslag om globala fonder för att finansiera utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder – som i Paris måste kokas ned till ett hanterligt och konkret dokument.
Analyserar man spelplanen inför Paris inser man snabbt att den globala klimatpolitiken i stort sett handlar om hur två-tre, högst sex, spelare – som tillsammans svarar för 60–70 procent av såväl klimatutsläppen som världsekonomin – agerar. De tre giganterna är Kina, USA och eu, som tillsammans 2013 stod för drygt 50 procent av den globala BMP:n och 55 procent av koldioxidutsläppen. Om dessa tre aktörer gemensamt bestämmer sig, kan storverk uträttas. Samtidigt räcker det med att en av dessa tre ställer sig vid sidan för att läget ska bli rätt hopplöst.
Om man till de tre giganterna adderar Indien, Japan och Ryssland, kommer man upp i 66 procent av världsekonomin och drygt 70 procent av utsläppen. Samtliga tre halvstora aktörer måste kanske inte fullt ut haka på en uppgörelse med Kina/USA/EU, men minst en, helst två, av dem krävs.
Ett stort steg togs när presidenterna Barack Obama och Xi Jinping i november 2014 gemensamt annonserade nya klimatmål. Obama lovade att usa fram till 2025 ska minska sina utsläpp med 26–28 procent jämfört med 2005, ett åtagande som finns i den INDC USA lämnade i slutet av mars. Xis utfästelse var att Kinas utsläpp ska sluta stiga senast 2030 för att därefter minska. Rimligen kommer denna ambition att återfinnas i den INDC Kina väntas lämna i juni. eu:s löfte är att till 2030 sänka utsläppen med 40 procent jämfört med 1990.
Överenskommelsen USA/Kina kom inte som en blixt från en klar himmel. I bägge länderna öppnas och expanderar löpande system för ”cap-and-trade” (=utsläppshandel), främst för kraftindustrin. Flera amerikanska (och kanadensiska) delstater har redan utvecklade och delvis sammankopplade system. Genom Clean Power Plan, lanserad av den amerikanska miljömyndigheten epa i juni 2014, är Obama på väg att bakvägen införa ett landsomfattande utsläppshandelssystem inom kraftsektorn som till 2030 ska minska sektorns utsläpp med 30 procent jämfört med 2005. I Kina kommer de existerande sju, regionala utsläppshandelssystemen (också i huvudsak för kraftindustrin) att under 2016 länkas samman inom ett enda, nationellt system.
I den INDC Ryssland överlämnat anges en minskning 1990–2030 med 70–75 procent som ”a long-term indicator”. Det kraftfulla, ryska löftet bygger dels på en skyhög utsläppsnivå basåret 1990, året före Sovjetunionens kollaps, dels på att landets virkesförråd på skogsmarker och övergiven jordbruksmark nu snabbt växer – nettoinlagringen av koldioxid beräknas uppgå till nästan en halv miljard ton per år. Inkluderar man denna effekt låg Rysslands nettoutsläpp redan 2012 60 procent under nivån 1990.
Japan väntas, trots att huvuddelen av landets kärnkraftverk stängts, i sin INDC utlova att 2013–2030 minska sina utsläpp med mer än en fjärdedel.
Den mest osäkra aktören är Indien, som vill fördubbla kolbrytningen de närmaste fem åren, en satsning som knappast låter sig förenas med minskade utsläpp. Indierna håller fast vid att ansvaret för att minska utsläppen i allt väsentligt ligger på Europa, usa och Japan och att Indien just nu därför inte är berett att redovisa någon INDC över huvud taget, i varje fall inte förrän man fått försäkringar från rikare länder om kompensation för höjda energikostnader.
Att däremot Kina nu uppenbarligen är berett att åta sig utsläppsminskningar är en bladvändare. I ramkonventionen UNFCCC, som slöts i Rio 1992, är principen CBDR – ”Common But Differentiated Responsibility”, central. CBDR innebär att ansvaret för att minska utsläppen i första hand läggs på de klassiska industriländer som anges i ramkonventionens Annex I. Med hänvisning till CBDR har Kina, Indien, Brasilien, Sydafrika etcetera därför hittills avvisat krav om att själva minska sina utsläpp.
cbdr-principen låg till grund när Kyotoprotokollet slöts 1997. Då förband sig Annex I-länderna att fram till 2008–2012 minska sina samlade utsläpp med 5 procent jämfört med 1990. När protokollets åtaganden skulle börja förverkligas hade dock usa redan hoppat av, och strax innan avtalsperiodens slut lämnade även Kanada. När det 2012 var dags att förlänga för perioden 2013–2020 (tillägget brukar kallas Doha-ändringen) ville inte heller Ryssland, Japan och Nya Zeeland längre vara med. I dag omfattas därför endast länderna i Europa (inklusive Ukraina, Vitryssland och Kazakhstan) samt Australien av ett internationellt, bindande klimatavtal.
1992 tedde sig nog CBDR-modellen självklar och rimlig för de flesta – Kina var fortfarande en liten aktör på världsmarknaden, huvuddelen av både de pågående och de historiska utsläppen kom från Europa, Nordamerika och Japan. I dag, när Kinas ekonomi blivit störst i världen och landets utsläpp dubbelt så stora som USA:s, och när samtidigt flera ”Icke-Annex I”-länder som till exempel Sydkorea blivit välmående välfärdsstater, har indelningen förlorat i relevans.
CBDR-principen måste ges en ny tolkning, och det var detta Xi Jinping signalerade i utspelet med Obama.
Vid sidan om förhandlingarna om landbaserade, nationella utsläpp pågår parallella processer kring flyg och sjöfart som samspelar med de centrala diskussionerna.
2016 ska FN:s luftfartsorgan ICAO besluta om ett globalt system som från 2020 ska begränsa luftfartens klimatpåverkan. Flyget har vuxit dramatiskt de senaste decennierna. eu:s ensidiga beslut att från 2012 inkludera all flygtrafik till, från och inom unionen pressade fram beslut, men vad ICAO reellt kommer att besluta 2016 är fortfarande oklart.
Inom FN:s sjöfartsorganisation imo pågår motsvarande process kring sjöfartens likaledes snabbt ökande utsläpp. En central, progressiv aktör är den lilla Stillahavsnationen Marshallöarna med världens tredje största registrerade flotta av handelsfartyg men samtidigt en genomsnittlig höjd över havet på bara 2,1 meter och således extremt utsatt för kommande höjningar av havsytan.
Förhandlingarna om flyg och sjöfart har koppling även till behovet av kapitalöverföringar från den rikare delen av världen till fattigare länder för att finansiera klimatinsatser. Utvecklingsländerna har utlovats en kapitalöverföring på 100 miljarder kronor per år som främst ska slussas via FN:s nya Gröna klimatfond. Huvuddelen av pengarna antas bli rena anslag från de rikare länderna, men utsläppsavgifter på flyg och sjöfart kan bli en annan viktig finansieringskälla. Att skapa säkerhet kring finansieringsfrågorna är ingen huvudfråga för de stora utsläpparländerna, men avgörande för att den stora gruppen fattigare stater ska acceptera det ”protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties” som de politiska ledarna denna gång förhoppningsvis kan få med sig hem i portföljerna.
Magnus Nilsson, journalist och miljökonsult. Gav i höstas ut ”Uppdatera klimatpolitiken. Klimatpolitisk handbok för en ny regering” på Arena Idé.
